Negli ultimi anni, i rapporti di lavoro atipici nella Pubblica Amministrazione sono stati oggetto di una legislazione confusa. Nel 1998 e nel 1999 è stato completato il programma di privatizzazione del pubblico impiego, sfociato nel decreto n.165 del 2001. Successivamente la materia è stata oggetto di norme di natura finanziaria: da un lato, il Parlamento imponeva il blocco delle assunzioni, dall'altro, le Amministrazioni pubbliche coprivano la cronica carenza d'organico con dipendenti assunti a tempo determinato; a sua volta, il legislatore imponeva nuove procedure indirizzate ad disincentivare/impedire l'adozione di lavoro a termine.

Su questo quadro è intervenuta la manovra finanziaria contenuta nella legge 6 agosto 2008, n.133. La riforma ha allentato i divieti per le assunzioni atipiche: oggi le esigenze temporanee ed eccezionali sono nuovamente un presupposto sufficiente per le assunzioni a tempo determinato; il rapporto contrattuale de quo è facilmente rinnovabile sino ad un massimo di tre anni nell'arco di un medesimo quinquennio. In secondo luogo, la manovra ha limitato il ricorso agli incarichi ed alle collaborazioni esterne sia con alcuni ulteriori oneri procedimentali sia comprendendo anche queste tipologie di rapporti all'interno della spesa per il personale rilevante ai fini del patto di stabilità.

Si è previsto, infine, un rigido blocco del turn over che si esplica nei seguenti termini:

• per il 2009 le nuove assunzioni debbono essere ridotte del 10% rispetto alle cessazioni (nella Finanziaria 2007 tale limite era pari al 20%);
• per gli anni 2010 e 2011 il turn over è portato al 20% (contro il 60% previsto in precedenza);
• per il 2012 al 50%, contro il precedente 100%;
• la disciplina prevede un rapporto di equivalenza tra cessazioni e nuove assunzioni nel 2013.

Le richieste di autorizzazione all'assunzione devono inoltre essere accompagnate da una tabella analitica che dimostri le cessazioni avvenute nell'anno precedente ed i conseguenti risparmi economici di cui godrà l'Amministrazione interessata. Come è stato autorevolmente evidenziato, nonostante l'intervento legislativo, resteranno ancora a lungo precluse le istanze di coloro, in particolare dei giovani, che aspirano ad entrare per concorso all'interno della Pubblica Amministrazione e diverrà sempre più difficile reperire all'interno delle strutture pubbliche personale con adeguate competenze tecniche per svolgere le posizioni di maggiore responsabilità. Altro punto importante toccato dalla manovra finanziaria è la riforma della contrattazione collettiva pubblica. Come è noto, è prassi consolidata lo slittamento di svariati anni delle tornate contrattuali, a causa della cronica difficoltà dello Stato nell'individuare le risorse da stanziare ai nuovi contratti.

Tale problema, di natura prettamente politico, è stato marginalmente affrontato dalla manovra finanziaria, la quale si è limitata a definire, regolamentandola, la fase conclusiva della contrattazione e relativa alle autorizzazioni governative. Gli accordi di secondo livello dovranno essere trasmessi alla Corte dei conti, alla Ragioneria generale dello Stato e al Dipartimento della funzione pubblica, affinché questi soggetti possano verificare il rispetto dei vincoli finanziari, la consistenza dei fondi stanziati dalle Amministrazioni e l'adozione di adeguati criteri improntati alla premialità e al riconoscimento del merito; è stato incentivato, inoltre, il controllo dell'opinione pubblica, prevedendo la pubblicazione dei testi contrattuali su Internet, ponendo fine, almeno nelle speranze, alla scarsa trasparenza che contraddistingue a volte queste dinamiche negoziali. Le novità più rilevanti interessano dunque la contrattazione e riguardano la quantificazione delle risorse: anche in questo caso si parla di tagli.

I fondi per il finanziamento dei contratti decentrati non potranno superare un ammontare pari al 90% di quello previsto per il 2004; inoltre, un'ampia serie di disposizioni che attribuivano risorse aggiuntive sono state sospese per tutto il 2009 e assai ridotte per il 2010. L'utilizzo delle risorse è subordinato alla definizione di nuovi criteri e modalità che aggancino la retribuzione accessoria alla produttività dei dipendenti, al loro impegno, alle responsabilità assunte. La riforma pare avere una duplice finalità. La prima è quella finanziaria: sotto questo aspetto le disposizioni appaiono efficaci tenuto conto della significativa diminuzione delle risorse a disposizione delle Amministrazioni. La seconda, invece, vuole stimolare la produttività. Su questo fronte i dubbi sono molteplici: le limitate risorse a disposizione, infatti, potrebbero essere distratte per finanziare le progressioni orizzontali già previste e che si imputano sui medesimi fondi, con ulteriore contrazione delle risorse destinate alla retribuzione premiante: si rischia, in altre parole, di impedire il raggiungimento dell'obiettivo perseguito.

Tra le altre novità introdotte dalla manovra, meritano particolare attenzione le norme in materia di distacchi sindacali, incompatibilità, assenze, differimento degli automatismi stipendiali, collocamento a riposo anticipato, part-time. I distacchi, le aspettative e i permessi sindacali saranno oggetto di una progressiva razionalizzazione e riduzione, con modalità da definirsi con decreto del Ministero per la Pubblica Amministrazione e l'innovazione; i risparmi di spesa dovranno essere destinati alla contrattazione integrativa ed in particolare alla premialità. Ad ogni buon conto, il nuovo comma 16-bis prevede un rafforzamento dei controlli i quali dovrebbero, almeno nelle intenzioni, operare sulla base di convenzioni con i servizi ispettivi delle singole amministrazioni. Il differimento degli automatismi stipendiali per il personale avrà effetto sul solo bilancio corrente di cassa: la corresponsione degli aumenti è sospesa per un anno. Alla scadenza, verranno determinate tutte le spettanze; apposite previsioni neutralizzano gli effetti della disposizione sul calcolo dei trattamenti pensionistici e nei casi di passaggio tra amministrazioni o di qualifica.

La lotta ai diffusi fenomeni di assenteismo nel pubblico impiego è stata oggetto di una fortissima campagna mediatica: come è noto, per i primi dieci giorni di assenza, le nuove norme limitano la retribuzione dei dipendenti in malattia al solo trattamento fondamentale, con esclusione di tutte le voci accessorie. I giorni di assenza, inoltre, non possono essere computati per l'assegnazione di premi, incentivi o indennità gravanti sui fondi di amministrazione. In questo caso, i risparmi costituiscono economie di bilancio e non possono essere destinati alla contrattazione integrativa. Diventa più rigoroso anche il sistema dei controlli e delle verifiche: le malattie di durata superiore a dieci giorni devono essere giustificate mediante certificazione medica delle Aziende Sanitarie Locali; le visite di controllo possono essere disposte anche in caso di assenza di un solo giorno. Una forma anomala di prepensionamento è prevista dall'articolo 72. Su domanda dell'interessato, il personale con almeno 35 anni di contribuzione può essere esonerato dal servizio fino al raggiungimento della anzianità massima. In questo caso, i dipendenti interessati manterranno il 50% del trattamento in godimento (elevabile fino al 70% se si partecipa ad attività di volontariato) e potranno svolgere un secondo lavoro. Il trattamento di quiescenza viene liquidato come se il dipendente fosse rimasto in servizio.

La ratio della norma parte da un presupposto incontestabile: in alcuni rami dell'Amministrazione Pubblica vi è l'oggettiva presenza di esuberi di personale. Nonostante questo, anziché avviare seri programmi di mobilità e di ristrutturazione degli organici, la riforma affida l'iniziativa ai singoli dipendenti, prescindendo da una razionale pianificazione delle reali necessità delle amministrazioni. Al contrario, la conversione del rapporto in part-time cessa di essere un diritto pressoché incondizionato del dipendente; viene ora escluso ogni automatismo: la domanda deve essere vagliata dalle amministrazioni interessate che potranno rigettarla ove possa causare pregiudizio al regolare svolgimento delle attività istituzionali. Concludendo, la riforma operata dalla manovra finanziaria estiva mira prevalentemente a contenere la spesa corrente delle Amministrazioni Pubbliche attraverso una serie di strumenti ispirati ad una generale sfiducia nelle stesse strutture amministrative. Come è stato autorevolmente segnalato, anziché aumentare le somme destinate alla contrattazione integrativa si scelgono i tagli; anziché introdurre una nuova politica di reclutamento si blocca il turn over: strumenti difficilmente compatibili con l'obiettivo della premialità.