La Finanziaria 2008 (art. 1, commi da 209 a 214) contiene una prescrizione di non poco rilievo per le aziende italiane: è, infatti, stabilito a loro carico l'obbligo di utilizzare la fattura elettronica in ogni rapporto commerciale che intrattengano con l'Amministrazione e gli enti pubblici. A decorrere da luglio 2008, quindi, la pubblica amministrazione non potrà più ricevere da privati imprenditori alcuna fattura in formato cartaceo, né procedere al pagamento finché essi non provvedano all'invio di una fattura in formato elettronico, secondo le prescrizioni di legge.

Le dette prescrizioni si incanalano nel Piano di intervento della Comunità Europea i2010, una strategia varata nel 2005 dalla Commissione europea (comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, del 1° giugno 2005, intitolata "i2010 - Una società europea dell'informazione per la crescita e l'occupazione" COM(2005) 229 def.), con l'intento di incentivare l'innovazione nella pubblica amministrazione degli Stati membri, realizzando uno spazio unico europeo dell'informazione e adottando politiche che snelliscano e accelerino la modernizzazione dei servizi pubblici.

L'adozione di un sistema di fatturazione interamente elettronico apporterebbe notevoli benefici, in termini di aumento della rapidità negli scambi e diminuzione dei costi, tanto alle imprese quanto alla pubblica amministrazione. Inoltre avrebbe il vantaggio di rendere più semplice l'attività di consultazione e, di conseguenza, più rapida ed efficace l'attività di controllo da parte dell'Amministrazione Fiscale. Tuttavia, tale sistema nel nostro Paese stenta a prender piede, con una percentuale di utilizzo della fattura in formato digitale tra i più bassi in Europa.

La normativa in dettaglio

Secondo la nuova normativa, i fornitori delle amministrazioni statali, degli enti pubblici nazionali, delle Regioni e delle Province autonome, dovranno emettere, trasmettere e conservare le fatture esclusivamente in forma elettronica, secondo quanto stabilito dal D. lgs. 52/2004. Tale decreto aveva già equiparato le fatture emesse e conservate in forma elettronica a quelle in forma cartacea, recependo le direttive comunitarie sulla semplificazione e armonizzazione delle normative in materia di IVA.

La dematerializzazione della fattura, ovvero la sua conversione in forma digitale, coinvolge l'intero ciclo vitale del documento, per realizzare il cosiddetto "straight through processing", ovvero l'elaborazione e diretta trasmissione del documento in formato elettronico dal creatore al destinatario. Ciò implica per l'impresa l'obbligo di dotarsi di sistemi per l'archiviazione che garantiscano l'integrità e la non modificabilità del documento, attraverso sitemi di firma digitale e marcatura temporale.

Occorre specificare che nelle imprese italiane il sistema di fatturazione elettronica è già utilizzato in forme ibride: nella pratica, tuttavia, sono rare le imprese che già adottano un sistema di fatturazione in cui il documento sia trasmesso e conservato completamente in forma digitale dalla sua nascita alla sua archiviazione. D'altra parte una circolare dell'Agenzia delle Entrate (circ. 45/E del 19 ottobre 2005) ha anche chiarito che la fatturazione elettronica si distingue nettamente dall'invio delle fatture come allegato di una email, procedura ampiamente utilizzata dalle imprese; la validità di una simile trasmissione era subordinata ad una successiva stampa della fattura stessa e, di conseguenza ad un'archiviazione attraverso le modalità tradizionali, in forma cartacea. Si tratta quindi di una fattura sempre in formato cartaceo, per la quale il solo mezzo di trasmissione è di tipo elettronico.

Le modalità stabilite dal d. lgs. 52/2004 (rese oggi obbligatorie nei rapporti commerciali con la pubblica amministrazione), invece, prevedono l'applicazione di sistemi (la firma elettronica qualificata) che garantiscano la formazione elettronica del documento, la sua integrità e corretta trasmissione, nonché la sua regolare archiviazione su supporti digitali. Con l'art. 1 della Finanziaria, la normativa sulla fattura elettronica è ormai delineata nelle sue linee generali: successivamente, la normativa di dettaglio sarà precisata da alcuni decreti ministeriali, che stabiliranno tra l'altro eventuali deroghe e misure di contorno.

Profili critici

L'adozione di una normativa sulla fattura elettronica ha suscitato non poche critiche. Innanzitutto, i tempi inerziali della Pubblica Amministrazione rischiano di dilazionare la concreta attuazione della normativa, con la conseguenza che essa giaccia dimenticata per lungo tempo prima di essere effettivamente applicata: è intuibile che un tale meccanismo influirebbe negativamente nel percorso di innovazione che l'Italia ha intrapreso, in ottemperanza alle direttive comunitarie (ostacolando l'attuazione della citata Strategia i2010); inoltre, è prevista una forte opposizione da parte delle imprese destinatarie dell'obbligo, che cercheranno di ottenere esenzioni e rinvii.

Soprattutto per le piccole e medie imprese, dotarsi di sistemi che consentano la gestione delle fatture in formato elettronico, sia in termini di software che di know-how, può risultare una voce di spesa gravosa, a fronte di un numero esiguo di fatture emesse. L'adeguamento può quindi creare più problemi di quanti ne risolva.

Ma soprattutto, ci si chiede, qual è il reale vantaggio in termini di efficienza e riduzione dei tempi che la Pubblica Amministrazione può trarre da un tale sistema? Come ogni forma di innovazione, i concreti vantaggi si rileveranno solo nel lungo periodo, a fronte di un investimento immediato ingente e di un'iniziale confusione: in virtù della previsione di avvio graduale dell'applicazione delle disposizioni sulla fattura elettronica, infatti, si assisterà probabilmente ad un iniziale periodo in cui le fatture circoleranno sia in forma cartacea che digitale.

I ritardi nell'attuazione deriveranno anche inevitabilmente dalla giungla di leggi e provvedimenti che si stanno succedendo rapidamente in materia. La fattura elettronica, infatti, soggiace alla normativa, frammentaria e poco applicata, sul documento informatico: ciò crea notevoli problemi di coordinamento tra le norme del Codice dell'amministrazione digitale (d. lgs. n. 82/2005, così come modificato dal d. lgs. 159/2006) e il citato d. lgs. n. 52/2004. In questo clima si è creata una spaccatura tra chi approva l'iniziativa legislativa e chi, invece, contesta l'opportunità di introdurre un obbligo di fatturazione elettronica, che potrebbe arrecare più svantaggi che benefici.

Tuttavia, più che focalizzare l'attenzione sull'utilità o inutilità dell'intervento legislativo, sarebbe opportuno attendere da parte del legislatore l'elaborazione dei principi concreti attraverso i quali si pianificherà l'introduzione del nuovo sistema. Per evitare che le norme sulla fattura elettronica restino inapplicate o siano applicate in maniera scorretta, è necessario un adeguato sforzo in tal senso da parte del legislatore, che deve promulgare norme attuative in grado di far chiarezza senza perdere di vista l'obiettivo principale di questi interventi: attraverso l'applicazione delle normative sull'innovazione e sulla modernizzazione, si vuole, sopra ogni altra cosa, rendere la pubblica amministrazione più rapida, più efficiente e più vicina ai bisogni dei cittadini.